Till startsida
Göteborgs universitet
Webbkarta
Till innehåll Läs mer om hur kakor används på gu.se

QoG-relaterade begrepp

I samtalet om samhällsstyrningens kvalitet finns det en del begrepp som ofta återkommer. Här presenteras några av dem såsom korruption och tillit.

Mer vetenskapliga begrepp beskrivs här.

 

Samhällsstyrningen kvalitet – QoG

 

Vi betecknar ofta stater som demokratiska eller icke-demokratiska och vi strävar efter att de demokratiska skall bli fler. Det finns mycket som talar till den demokratiska statens fördel jämfört med andra styrelseskick, till exempel värnandet om människors lika värde, mänskliga fri- och rättigheter och fria val. Svårigheten med begreppet demokrati är att det kan ha lite olika innehåll inte bara för olika individer, utan även i olika länder. Organisationen Freedom House som årligen presenterar sin undersökning om hur demokratiska världens länder är tittar både på politiska rättigheter och på medborgerliga friheter.

Länder med starka politiska rättigheter präglas, som Freedom House ser det, av fria och rättvisa val. Medborgarna har flera olika partier som representerar olika ståndpunkter att välja mellan. De faktiska vinnarna i val är de som styr samtidigt som övriga partier kan bedriva verklig opposition. Minoriteter har rimligt självstyre eller inkluderas på adekvat sätt i regeringen. Bland de medborgerliga friheterna listas yttrande-, mötes-, förenings- och religionsfrihet samt möjligheter till utbildning. Landet har ett oberoende rättsväsende, tillåter fria ekonomiska aktiviteter och strävar efter lika möjligheter för alla, inklusive kvinnor och minoritetsgrupper.

Det faktum att Freedom House gjort denna uppdelning antyder att det ena inte automatiskt innebär det andra. Ett land kan hålla fria val mellan flera olika partier utan att alla medborgare för den saken skull har tillgång till utbildning. Eller så kan ett land ha ett i många jämförelser väl ordnat utbildningssystem trots att medborgarna inte har möjlighet att välja styrande parti. Också inom respektive kategori kan det finnas stora skillnader.

Just valforskning har länge varit centralt för statsvetare, mycket tack vare den ledande amerikanske statsvetaren Harold Lasswell som för snart 80 år sedan publicerade boken “Politics: Who Gets What, When and How” (1936). Dess titel har kommit att definiera vad politik handlar om, nämligen tillgången på politisk makt. Arvet från Lasswell är att de flesta statsvetare sedan dess i första hand intresserar sig för frågor som ”Vem vinner valen?”, ”Vem bestämmer politiken?” och ”Vem röstar på vad?” genom att studera valsystem (propotiella val eller majoritetsval), partipolitik och röstningsbeteenden.

Denna traditionella forskning säger dock förhållandevis lite om hur staten i sig är organiserad eller hur väl den fungerar. Regelbundna fria val mellan konkurrerande partier ger egentligen ingen information om huruvida alla medborgare – eller invånare – har samma möjligheter. Har alla samma tillgång till samhällets tjänster (public goods), såsom infrastruktur, utbildning eller sjukvård? Är tillgången till rent vatten, bostäder och mat densamma för alla i landet? Råder det likhet inför lagen? Har alla möjlighet att förverkliga sina drömmar? Kännetecknas den offentliga förvaltningen av objektivitet, eller finns det andra värden eller mekanismer som styr? Det kan faktiskt vara så att ett land som kännetecknas av yttrande-, mötes-, förenings- och religionsfrihet också präglas av undermålig sjukvård, osäker elförsörjning eller att invånarna upplever allmän otrygghet, eller tvärtom att invånarna har en god standard och är tillfreds trots starkt kringskurna friheter.

Vid Quality of Government har vi intresserat oss för dessa aspekter, och vår forskningsfråga lyder: ”Varför lyckas vissa samhällen ge sina invånare god tillgång till bra vatten, hälso- och sjukvård, utbildning och uppvisa en befolkning som lever länge och har hälsan medan andra samhällen inte lyckas?”. Vi tror att människors höga välbefinnande har mindre med tillgång till politisk makt att göra än hur makten faktiskt utövas. Vi menar att maktutövandet (execution of power) är en distinkt del politiken, och vi kallar detta politikens ”output”-sida. På engelska talar vi om Quality of Government vilket förkortas QoG. Det finns ingen klockren svensk översättning utan vi brukar tala om samhällsstyrningens kvalitet, eller kvaliteten på den offentliga förvaltningen.

I allmänna ordalag skulle samhällsstyrningens kvalitet kunna beskrivas som statsapparatens förmåga att implementera lagar och förordningar och leverera tjänster. Hög kvalitet på samhällsstyrningen leder till mänskligt välmående medan låg kvalitet på samhällsstyrningen inte gör det. Så vad är då hög kvalitet på samhällsstyrningen? I ett banbrytande verk av Bo Rothstein och Jan Teorell föreslås att grundprincipen för QoG bör vara opartiskhet (impartiality) i utövandet av offentlig makt. ”When implementing laws and policies, government officials shall not take anything about the citizen or case into consideration that is not beforehand stipulated in the policy or the law” (Rothstein and Teorell 2008, 170). “To act impartially is to be unmoved by certain sorts of considerations such as special relationships and personal preferences. It is to treat people alike irrespective of personal relationships and personal likes and dislikes” (Cupit 2000; cf. Rothstein and Teorell 2008, 170).

Naturligtvis är “input”-sidan viktig. De som innehar den politiska makten fattar beslut kring de allmänna regler under vilka invånarna lever och det finns en föreställning att ett samhälle uppnår bättre resultat ifall de som skall leva med politiska besluten får vara med och påverkan beslutsfattandet. Därav det stora intresset i att studera hur man vinner politisk makt. Men om QoG, det vill säga genomförandet av lagar och politiska beslut (policies), präglas av korruption (corruption), klientelism (clientilism), beskydd (patronage), nepotism och liknande kommer högre nivåer av mänskligt välbefinnande ligga utom räckhåll. Opartiskhet är således ett centralt begrepp när vi tittar på kvaliteten i samhällets institutioner.

Den offentliga förvaltningen är den stomme som håller samhället igång. Den baseras på lagar och förordningar som reglerar dess verksamhet. Den förser invånarna med olika tjänster, både bastjänster som exempelvis vård, utbildning och infrastruktur men även kulturella tjänster som bibliotek, musik och idrott. Den offentliga förvaltningen skyddar också invånarna från både interna och externa hot samt utövar styrande, lagstiftande och dömande makt. Hela detta paket finansieras genom skatter.

För att detta skall fungera på bästa sätt, och både du och jag skall kunna känna att vi får valuta för våra skattepengar, behöver de statliga institutionerna kännetecknas av trovärdighet, saklighet, pålitlighet, opartiskhet, kompetens och frånvaro av korruption. Det är när vi upplever att vi inte får något tillbaka för de pengar vi betalar till staten, när vi känner att samhällsstyrningens kvalitet – QoG - är låg, som vi i bästa fall kan få till stånd genomgripande samhällsförändringar där ineffektiva och korrupta strukturer reformeras eller byts ut. I värsta fall anpassar vi oss efter systemet och börjar undvika att betala skatt och istället enbart se om vårt egna hus.

Genom att titta på QoG kan vi diskutera i vilken utsträckning en stat de facto styrs i enligt med lagar och förordningar, eller om det verkar råda olika regler för olika människor beroende vilket parti man tillhör, vilken religion eller etnisk grupp man tillhör etc. Vi kan titta på ifall tillsättningar av offentliga tjänster och funktioner sker utifrån kunskaper och kompetenser eller ifall de tillsätts på andra grunder, som till exempel släkt- eller vänskapsband. Om det visar sig att inte alla har tillgång till den sjukvård eller utbildning, eller kanske elektricitet och rent vatten, som staten har i uppgift att förse sin befolkning med kan vi undersöka om det beror på att tekniken eller kunskapen om dessa tjänster saknas, eller om det är korruption som stjäl resurser.

Statistik visar att det inte finns något säkerställt samband mellan huruvida en stat är att betrakta som demokrati eller inte och hög eller låg QoG. Det finns såväl demokratiska som icke-demokratiska stater där kvaliteten i samhällets institutioner är mycket hög, likaså finns det både demokratiska och icke-demokratiska stater där kvaliteten i samhällets institutioner lämnar mycket att önska i övrigt.

Sammanfattningsvis, ”det vi ytterst önskar belysa och förklara är hur kvaliteten i samhällets institutioner påverkar människors livsvilkor. Mera precist är frågan varför det finns så stor variation mellan olika länders institutionella kvalitet och förmåga att åstadkomma mänsklig välfärd för sina medborgare” (Rothstein 2015, 16).

 

 

Korruption

En av de stora utmaningar samhällen står för idag är korruption. Den kostar samhället stora summor och kan hämma utvecklingen av hela nationer; faktum är att den håller tillbaka hela befolkningars välbefinnande.

Korruption är ett fenomen som återfinns över hela världen, både i utvecklingsländer och i industriländer. Korruptionens storlek och uttryck kan däremot se mycket olika ut. I utvecklingsländer är det vardag för fattiga människor att ta beslut om att delta i korruptionen då deras behov ställs mot tjänstemäns girighet (need versus greed corruption). Där kanske medborgare måste betala mutor för att få tillgång till den service eller de tjänster som de har rätt till, som till exempel tillgång till sjukvård eller skola. Denna korruption betecknas ibland som petty corruption (ungefär ”liten korruption”). I utvecklade länder tenderar korruptionen att istället förekomma i högre maktsfärer och betecknas då som grand corruption (”stor korruption”). Favorisering (favouritism) är ett exempel på detta; till exempel när ett företag får ett statligt uppdrag, inte för att det har kvalificerat sig i konkurrens med andra utan för att en styrelseledamot i företaget är vän med en tjänsteman i statens tjänst. Korruption försvagar och försvårar de möjligheter medborgare i ett land har att ställa sina företrädare till ansvar för sina handlingar.

Enkelt uttryckt är korruptionen komplex. Detta framgår inte minst av de många adjektiv och termer som förknippas med den, till exempel petty, grand, politiskt, laglig, kickback och mutor (bribery). En bra utgångspunkt för att förstå vad korruption egentligen är, är att definiera konceptet.

Även om termen korruption har utsatts för en uppsjö definitioner inom samhällsvetenskapen är den konventionella beskrivningen uttryckt som ett "missbruk av tjänsteställning för privat vinning". Denna definition begränsar vårt fokus mot den offentliga sektorn eftersom det är där staten står i tydligast förbindelse med sina medborgare; den finansieras av skattepengar och styrs av makthavare som i val fått mandat att företräda medborgarna. Viktigt att minnas i sammanhanget är att enbart för att merparten av korruptionsforskningen tittar på den offentliga sektorn så betyder inte det på något sätt att den privata är fri från korruption.

Den form av korruption som media oftast uppmärksammar är kickbacks och mutor (bribery) vilka oftast vrids till att handla om pengar. Mutor bör dock definieras av själva handlingen att lova bort, ge, ta emot eller gå med på att ta emot pengar eller något annat av värde med syftet att påverka agerandet hos en offentlig tjänsteman som utövar sina ålägganden. Denna definition visar tydligt att korruption inte enbart är begränsat till att pengar byter ägare. Korruptionen tar sig många uttryck – såväl sociala, politiska och juridiska som ekonomiska.

Det är således en bra utgångspunkt att betrakta korruption som ett paraplybegrepp för att ringa in dess mångfacetterade karaktär. På så sätt tillåts även olika icke-monetära uttryck såsom tjänster och gentjänster i form av klientelism (clientelism), beskydd (patronage) och svågerpolitik (nepotism) ingå i förståelsen av konceptet.

Som nämnts tidigare paras korruption gärna ihop med olika adjektiv, till exempel social korruption. Social korruption ses generellt som en integrerad del av klientelism då en klientistisk relation innehåller sociala aspekter, dvs. hur människor förhåller sig till varandra. Vanligtvis avser klientelism en utbytesrelation som kännetecknas av lojalitet mellan två parter i ett ojämlikt maktförhållande. Vi har en person i maktställning och en klient som tar emot en vara eller tjänst i utbyte mot stöd för personen med makt. Detta kan exempelvis ta sig uttryck i att stötta i en omröstning eller i ett val, hjälpa till i en politisk kampanj eller något så enkelt som att hjälpa till och skörda fält.

Det är inte omöjligt att föreställa sig klientilism som ett politiskt parti som delar ut varor, såsom pasta eller mjöl, till väljarna vilket sedan ligger till grund för att väljarna röstar på partiet vid val.

En annan form av korruption är beskydd - där politiska uppdrag ges till personer i utbyte mot lojalitet. Detta kan också ses som ett politiskt verktyg som används av politiska partier, och är ett bra exempel på den gråzon inom vilken själva handlingen kanske inte är olaglig i sig men som ur medborgarens synvinkel är oetisk och korrupt. Medborgaren ser att personen inte fått jobbet baserat på meriter, utan istället på det faktum en den tillhör en viss grupp.

Konsekvenserna av korruption är förfärliga - de leder till en försämring av samhällsstyrningens kvalitet vilket i slutändan påverkar medborgarnas välbefinnande. De kan till och med göra våld på medfödda rättigheter så som de mänskliga rättigheterna.

Därför är det viktigt att förstå vad som är motsatsen till korruption. I detta fall handlar det om vad som medför god kvalitet på samhällsstyrningen och hur detta kan främjas för att få ett korruptionsfritt samhälle. Motsatsen till korruption i den offentliga sfären utifrån samhällsstyrningens kvalitet kan menas vara opartiskhet i utövandet av offentlig makt. Det lägger fokus på output-sidan av den ekvation där tjänstemän agerar i skärningen mellan staten och medborgarna och kan diskuteras i termer av opartiskhet.

 

Tillit

Tillit är en mycket viktig del i samhället. Vårt sociala samspel påverkas i mycket stor utsträckning av graden av tillit människor emellan. I ett samhälle med låg tillit vågar vi inte lita på varandra, eller på staten. Istället ser vi i första hand om vårt eget hus och våra närmaste anhöriga eller gruppmedlemmar.

Staten spelar en viktig roll när det gäller tillit genom att kontrollera områden som kan leda till misstro och osämja. Sådana områden är till exempel ägande av olika former. Staten kan gå in och det tydligt vem som äger en fastighet, mark, skog, en bil, en maskin, ett företag osv. På så sätt minskar otydligheten och osäkerheten människor emellan.

Andra områden där staten kan stärka tilliten är exempelvis inom finanssektorn där banker och det ekomoniska systemet upplevs tryggare tack vare bankgarantin. För anställningar och tillsättningar inom statsappareten sker dessa på meriter, inte på lojaliteter, och tjänstemännen agerar opartiskt utifrån lagtext.

Om vi vågar lita på att stat och myndigheter agerar opartiskt och för allas bästa vågar vi också lita mer på andra människor. Vi behöver då inte bevaka det egna intresset gentemot alla andra.

 

Fördjupande länkar:

Bo Rothstein & Jan Teorell (2008): What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions (Governance)

Bo Rothstein (2013): Om kopplingen mellan korruption, lycka och tillit (Forskning.se)

Bo Rothstein (2015): De samhälleliga institutionernas kvalitet (Riksbankens Jubileumsfond)

Anders Sundell (2015): Public Administration and Corruption – How To Get the Institutions That Work (Quality of Government Institute)

Köpta relationer - Om korruption i det kommunala Sverige (2012) (Statskontoret)

Aiysha Varraich (2014): Corruption: An Umbrella concept (Quality of Government Institute)

Robert Klitgaard (2015): Addressing corruption together (OECD)

Sveriges väg ut ur korruptionens grepp  (2015) (Forskning & Framsteg)

How Georgia Stamped Out Corruption on Campus (2015) (Foreign Policy)

Demokrati hjälper inte mot korruption (2012) (SvD Näringsliv)

Ingen vård utan mutor (2011) (Forskning & Framsteg)

Corruption Is Killing Children in Angola (2015) (The New York Times)

Maria Oskarson och Bo Rothstein (2012): Den sociala tilliten – håller vi på att tappa de unga? (SOM-institutet)

Sveriges unika tillit sjunker: Kan man lita på folk? (2014) (Forskning & Framsteg)

Niklas Harring (2014): The Multiple Dilemmas of Environmental Protection: The Effects of Generalized and Political Trust on the Acceptance of Environmental Policy Instruments (Quality of Government Institute)

Freedom House (hemsida) 

Geoffrey Cupit (2000): When Does Justice Require Impartiality?” Presented at the Political Studies Association-UK 50th Annual Conference, London

Harold Lasswell (1936): Who Gets What, When and How

 


Sidan är framtagen med stöd av

Sidansvarig: Alice Johansson|Sidan uppdaterades: 2016-03-29
Dela:

På Göteborgs universitet använder vi kakor (cookies) för att webbplatsen ska fungera på ett bra sätt för dig. Genom att surfa vidare godkänner du att vi använder kakor.  Vad är kakor?